Ro
En
Рy
юридический консультант
Центр независимой журналистики
На заседании 9 сентября 2021 года Парламент проголосовал в первом чтении за проект закона о внесении изменений в пять нормативных актов, включая Кодекс об аудиовизуальных медиауслугах (КАМ).
Авторы исходили из необходимости привлекать к ответственности руководителей государственных органов, контролируемых Парламентом, и предложили установить механизм, позволяющий Парламенту осуществлять контроль над деятельностью таких органов как, например, Совет по телевидению и радио (СТР), и применять санкции в ситуациях ненадлежащего исполнения ими своих служебных обязанностей, предусмотренных законом.
Логика этого механизма контроля оправдана в свете текущей процедуры формирования состава СТР. В частности, поскольку члены СТР назначаются решением Парламента, на первый взгляд кажется справедливым, чтобы у Парламента было право следить за тем, как исполняют свои обязанности те, кому он «предоставил» мандат.
В настоящее время, закон наделяет председателя СТР ответственностью за деятельность СТР в осуществлении функций, предусматриваемых КАМ, а также обязанностью представлять Парламенту ежегодные отчеты о деятельности СТР. По сути, это единственная возможность для Парламента формально ознакомиться с деятельностью Совета. Тем не менее, в случае констатации ненадлежащей деятельности СТР, у Парламента нет правовых рычагов для применения санкций.
Исходя из этого, депутаты предлагают дополнить статью, перечисляющую случаи вакансии должности члена СТР, двумя основаниями. Первая ситуация касается «констатации ненадлежащего исполнения или неисполнения обязанностей, прерогатив и функций» члена СТР, а вторая – «констатации, в результате парламентской проверки, проведенной в условиях закона, ненадлежащей деятельности» СТР.
Хотя, на первый взгляд, инициатива, прошедшая первое чтение, вымощена благими намерениями, алгоритм привлечения СТР к ответственности, в предложенной депутатами версии, влечет за собой ряд опасностей для дальнейшей деятельности СТР.
Публичное обсуждение – важный этап для прозрачности в процессе принятия решений
Закон о нормативных актах перечисляет публичное обсуждение[1] как один из неотъемлемых этапов процесса разработки проекта нормативного акта[2]. Оно предполагает положительную обязанность власти обеспечить взаимное общение с представителями гражданского общества и с другими заинтересованными сторонами.
К сожалению, Парламент пренебрег принципами прозрачности в процессе принятия решений и лишил представителей гражданского общества и других заинтересованных сторон реальной возможности повлиять на процесс принятия решений путем формулирования протестов, предложений или рекомендаций по проекту нормативного акта.
Своевременность механизма контроля и наложения санкций на членов СТР
Наделение Парламента полномочиями по проверке деятельности СТР основано на конституционном принципе парламентского контроля. В правильном правовом оформлении, эта формула не должна представлять опасность для институциональной автономии СТР.
В данной ситуации, однако, предложения депутатов вызывают многочисленные опасения в отношении фактора независимости СТР, поскольку ответственность, возникшая в результате плохо построенного правового механизма, может подчинить СТР исключительно политическим силам, составляющим парламентское большинство. На практике это будет означать, что члены СТР, которые не удобны власти, будут сниматься с должности как на конвейере.
Инструмент, предлагаемый депутатами для привлечения СТР к ответственности
Кодекс об аудиовизуальных медиауслугах
Ст. 77
Вакансия должности члена Совета по телевидению и радио открывается по праву в следующих случаях:
- констатации ненадлежащего исполнения или неисполнения его обязанностей, прерогатив или функций, независимо от наличия виновности;
-
констатации, в результате парламентской проверки, проведенной в условиях закона, ненадлежащей деятельности.
Для констатации того, что какой-либо член СТР не исполнил или ненадлежащим образом исполнил свои служебные обязанности, или для констатации «ненадлежащей» деятельности СТР, авторы проекта предусмотрели особую административную процедуру.
В частности, Парламентская комиссия по культуре, образованию, исследованиям, молодежи, спорту и СМИ должна объективно и прозрачно проанализировать институциональное управление, решения, принятые СТР, его отчеты о деятельности, аудиторские отчеты, жалобы, претензии, петиции, индивидуальные задачи деятельности и показатели эффективности оцениваемого лица, или другие уместные данные и информацию, собранные Комиссией или представленные ей.
Далее, Комиссия должна составить отчет об оценке управленческих и профессиональных компетенций члена СТР, то, как он исполняет свои служебные обязанности, или, соответственно, об эффективности деятельности СТР. После получения отчета Комиссии, Парламент, голосами большинства депутатов, может снять члена СТР с должности.Предлагаемые изменения НЕ представляют собой эффективное решение для привлечения СТР к ответственности
Согласно закону[3], члены СТР исполняют ответственную государственную должность[4]. Соответственно, в связи с тем, что данная должность считается представляющей особый общественный интерес, назначенные на нее лица должны пользоваться рядом особых гарантий (см. Постановление Конституционного суда № 10 от 16.04.2010 и № 29 от 21.12.2010), которые защищают, с одной стороны, независимость государственного органа, а с другой стороны – частные права члена СТР (например, право на труд).
Это можно гарантировать только установлением очень четкого механизма «отзыва» мандатов членов СТР. Таким образом, ситуации, в которых они могут быть сняты с должности, должны быть четко определены законом, а процедура, которую следует применить в такой ситуации, также должна быть установлена недвусмысленными правилами, во избежание риска произвольного снятия с должности.
В этом контексте, в результате первоначального анализа можно с легкостью заметить, что формулировки, включенные в текст законопроекта, противоречат не только принципу единообразия терминологии нормативного акта, но и стандартам качества закона (доступность, предсказуемость и ясность).
Критерии оценки и констатации ситуаций, когда члены СТР могут быть сняты с должности, настолько расплывчаты и абстрактны, что позволяют парламентскому большинству использовать этот механизм каждый раз, когда политические интересы будут диктовать необходимость изменения состава СТР в свою пользу, что предполагает произвольную административную деятельность.
Таким образом, непосредственные адресаты этого закона – члены СТР и депутаты – будут применять соответствующие положения неуверенно. Это приведет к подчинению членов СТР парламентскому большинству (которое обусловлено возможностью снятия члена СТР с должности в любой момент).
Во избежание упомянутого риска, необходимо отказаться от текущей формулы, уже утвержденной в первом чтении, и внести следующие дополнения и изменения в текст закона:
-
Точное и исчерпывающее перечисление фактов, при констатации которых Парламент может снять с должности членов СТР;
-
Четкое определение случаев индивидуального отзыва мандата члена СТР (ст. 77 ч. (4) п. j)) и ситуаций коллективного отзыва мандатов (ст. 77 ч. (4) п. k));
-
Четкое определение характера санкции в форме снятия с должности, т.е. дисциплинарная санкция или особая административная санкция;
-
Включение срока давности для применения санкции;
-
Законодательное оформление процедуры наложения санкций на членов СТР;
-
Установление срока завершения процедуры наложения санкций на членов СТР;
-
Четкое установление принципа коллективной ответственности или индивидуализации ответственности;
-
Исключение терминологии, не соответствующей текстам нормативных актов (например, «ненадлежащая» деятельность);
-
Определение четких критериев, на основании которых профильная парламентская комиссия будет оценивать управленческие и профессиональные компетенции членов СТР.
[2] Ст. 21 ч. (1) п. e) Закона о нормативных актах: «(1) Разработка проекта нормативного акта предусматривает следующую последовательность этапов: (…) публичное обсуждение, дача заключений на проект нормативного акта органами власти, компетенция которых имеет прямое или косвенное отношение к предмету регулирования проекта нормативного акта (…)».
[3] Закон о статусе лиц, исполняющих ответственные государственные должности
[4] Ст. 2 Закона о статусе лиц, исполняющих ответственные государственные должности: «Ответственные государственные должности учреждаются на основании актов Парламента, Президента Республики Молдова и Правительства, изданных в пределах их компетенции, установленной Конституцией и другими законами. Ответственная государственная должность является государственной должностью, занимаемой в силу мандата, полученного непосредственно в результате выборов, или, опосредованно, путем назначения в соответствии с законом».
